Dictámenes parlamentarios, ¿orientativos o vinculantes?

En el derecho parlamentario español -al igual que en el resto de los sistemas parlamentarios de nuestro entorno- se prevén distintas herramientas parlamentarias cuya aprobación no producen efectos jurídicos vinculantes para los gobiernos.  

Conocer la existencia de este tipo de iniciativas parlamentarias puede prevenirnos de cometer errores a la hora de valorar las verdaderas consecuencias que puede producir la aprobación de un texto parlamentario.

En España, por ejemplo, suelen ser muy habituales titulares tales como: “el Senado ha dado luz verde a poner en marcha la Estrategia de Cáncer (…) por parte del Gobierno”. Esto puede llevar a pensar, equivocadamente, que efectivamente el Gobierno está trabajando en la elaboración de una estrategia; sin embargo, todo ello dependerá del tipo de iniciativa parlamentaria aprobada.

Al respecto, en España se suscitó un gran debate tras la aprobación en el Congreso de los Diputados de las Conclusiones para la reconstrucción social y económica del país.

Si echamos un poco la vista atrás, en concreto al martes 28 de abril de 2020, la Mesa del Congreso de los Diputados acordó por unanimidad la creación de la Comisión para la Reconstrucción Social y Económica, a propuesta de los grupos parlamentarios Socialista y Confederal de Unidas Podemos-En Comù Podem-Galicia en Común. La presente Comisión se constituyó con el fin de recibir propuestas, celebrar debates y elaborar conclusiones sobre las medidas a adoptar para la reconstrucción “social y económica”, como consecuencia de la crisis ocasionada por el COVID-19

Al efecto, se acordó un plan de trabajo en virtud del cual se creó, en el seno de la Comisión, cuatro grupos de trabajo sobre los siguientes asuntos: el reforzamiento de la Sanidad y Salud pública; la posición de España ante la Unión Europea; el fortalecimiento de las Políticas Sociales y sistemas de cuidados; y, por último, la Reactivación de la Economía.

En el seno de estos grupos de trabajo se acabaron realizando más de 150 comparecencias de expertos en la materia, y se presentaron más de 100 propuestas para su debate. Todas estas iniciativas parlamentarias culminaron en la elaboración de cuatro dictámenes -correspondientes a cada grupo de trabajo-, que fueron votados y aprobados en el Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 22 de julio de 2020, a excepción del dictamen correspondiente al grupo de trabajo de Políticas Sociales que quedó rechazado.

Especial atención mereció el dictamen correspondiente al área de Sanidad y Salud Pública, cuyo texto fue aprobado con el apoyo de 256 votos a favor, 88 votos en contra y 3 abstenciones. Este dictamen dio cabida a 70 propuestas de resolución, presentadas por los distintos grupos parlamentarios.

De entre sus puntos, destacó el contenido del punto 56.2 (correspondiente a la disposición 47.2 del dictamen que elaboró la Comisión), incluido dentro del apartado “Política farmacéutica, industria biosanitaria y reserva estratégica”, cuya redacción supuso una respuesta inmediata por parte de distintos agentes del ecosistema sanitario (industria, sociedades científicas y asociaciones de pacientes), ante el temor de que la industria farmacéutica no pudiera financiar la formación y la investigación.

El punto dice así:

“56.2. Tomar medidas para financiación pública de formación continuada de los profesionales sanitarios a cargo de las administraciones públicas, y para investigación independiente, divulgación/educación sanitaria y patrocinio de actividades de asociaciones de pacientes. Se prohibirá financiación de estas actividades, directa o indirectamente, por la industria”.

Como se ha señalado, la inclusión de este punto generó una gran preocupación en el sector sanitario. Pero ¿en qué medida su inclusión en el dictamen y su posterior aprobación generaron de algún modo una obligación legal en la industria y una vinculación para el Gobierno en el desarrollo de sus políticas?

Para responder a esta pregunta, primero hay que saber para qué sirven y qué son las Comisiones no Permanentes reguladas en nuestro sistema parlamentario español.

Para explicar en detalle esta cuestión, acudiremos directamente a la regulación del Reglamento del Congreso de los Diputados (RC).

En un primer vistazo, podemos comprobar que las Comisiones Parlamentarias del Congreso quedan divididas en dos tipos: “Comisiones permanentes” y “Comisiones no permanentes”.

Desde un criterio puramente temporal, las primeras, las Comisiones Permanentes, son aquellas constituidas para toda una legislatura, y se subdividen a su vez en:

1. Comisiones permanentes legislativas, que tiene como función primordial el estudio de los proyectos legislativos. Un ejemplo claro es la Comisión de Sanidad y Consumo.
2. Comisiones permanentes no legislativas. Son aquellas que no participan en modo alguno en la función legislativa del Parlamento. Un ejemplo lo encontramos en la Comisión del Estatuto de los Diputados o del Pacto de Toledo.
3. Comisiones Mixtas. Estas se componen por igual número de diputados y senadores. Un ejemplo lo encontramos en Comisión Mixta para el Estudio de los Problemas de las Adicciones.

En cambio, a diferencia de lo que ocurre con las comisiones permanentes, las Comisiones “no permanentes” se crean para un trabajo concreto y se extinguen a la finalización de este (o, en todo caso, al concluir la legislatura). Estas se subdividen a su vez en “Comisiones de Investigación” y las denominadas “Comisiones no Permanentes de Estudio”. Es precisamente en estas últimas en la que queda enmarcada la Comisión para la Reconstrucción Social y Económica del Congreso de los Diputados.

Como se ha expuesto, las Comisiones no Permanentes “se crean para un trabajo concreto”, pero, y esto es fundamental, para un trabajo concreto “no legislativo”. Es decir, a diferencia de lo que sí ocurre con las “Comisiones Permanentes Legislativas”, cuya función primordial es el estudio y el dictamen de los proyectos legislativos, las Comisiones no Permanentes no pueden efectuar en ningún caso trabajos legislativos, es decir, sus decisiones y dictámenes no son vinculantes.

Por consiguiente, las “Comisiones no Permanentes de Estudio” se constituyen para la obtención de información o para profundizar en el conocimiento parlamentario sobre un asunto concreto, con la idea de elaborar un informe y unas conclusiones al respecto.

Para la correcta realización de sus trabajos, las Comisiones no Permanentes se hacen uso de distintos instrumentos: celebración de comparecencias, recopilación de documentación, elaboración de un informe con los trabajos realizados y las conclusiones alcanzadas, presentación de enmiendas al texto y realización de debates.

Concluidas las correspondientes sesiones, la Comisión emite un dictamen con las conclusiones y las propuestas sobre el objeto de su trabajo, para su debate y votación ante el Pleno de la Cámara.

Una vez aprobado el dictamen, las propuestas que allí se recogen quedarán a disposición de servir a posteriori para la adopción de medidas políticas, legislativas y gubernamentales; pero, en ningún caso, los puntos aprobados tendrán fuerza vinculante, por cuanto no suponen un acto legislativo de la Cámara.

Comprendido lo anterior, podemos situar a la Comisión para la Reconstrucción Social y Económica del Congreso de los Diputados dentro de las “Comisiones no Permanentes de Estudio”. Esto implica, de facto, que los dictámenes que se aprobaron el 22 de julio de 2020 en el Pleno del Congreso de los Diputados son únicamente unas meras conclusiones parlamentarias; que, bajo ningún concepto, el Gobierno o los Grupos Parlamentarios están obligados a continuar las líneas generales marcadas por las mismas.

Ahora bien, aunque las conclusiones aprobadas no sean vinculantes jurídicamente para el Gobierno, eso no implica que no tengan un valor político significativo; ya que, al igual que ocurre con otras iniciativas parlamentarias, los miembros de la Cámara se ven “obligados” a manifestar su posición al respecto, al menos, en el momento de emitir su voto. 

Concretamente, tras la aprobación de los dictámenes, algunos grupos parlamentarios presentaron en la Mesa del Congreso distintas proposiciones no de Ley para revertir su posicionamiento respecto al punto 56.2 del dictamen, que, en última instancia, ellos también habían votado a favor.

Javier Olmedo

Consultor de Asuntos Públicos de LEVIN Institutional Health Affairs